Joulukuussa 2018 YK:n ilmastokokous Puolan Katowicessa saavutti yhteisymmärryksen niin kutsutusta Pariisin sääntökirjasta eli sopimuksen yksityiskohtaisista toimeenpanosäännöistä. Tämä oli merkittävä saavutus ottaen huomioon, että kansainvälinen poliittinen ilmapiiri on Pariisin sopimuksen hyväksymisen jälkeen muuttunut merkittävästi huonompaan suuntaan.
Kun Yhdysvallat näytteli Obaman kaudella ratkaisevaa roolia sopimusneuvotteluissa, on se Trumpin myötä ilmoittanut vetäytyvänsä Pariisin sopimuksesta. Jair Bolsonaron valinnan myötä Brasilian ilmastopolitiikka on ottanut takapakkia, ja maa muun muassa kiirehti perumaan tarjouksensa isännöidä YK:n ilmastokonferenssi loppuvuonna 2019. EU:n perinteisesti vahvat ilmastomaat Britannia, Ranska ja Saksa painivat sisäpoliittisten ongelmien kanssa, ja Britannia on matkalla kohti EU-eroa. Katowicen konferenssin puheenjohtajamaa Puola ei myöskään ole tunnettu kunnianhimoisen ilmastopolitiikan puolestapuhujana. Tätä taustaa vasten on merkittävää, että yli 190 maata onnistui löytämään yhteisen sävelen ja saavuttamaan sopimuksen Pariisin sopimuksen täytäntöönpanon edellyttämistä yksityiskohtaisista säännöistä.
Millaisen pohjan Katowicen lopputulos luo Pariisin sopimuksen toimeenpanolle?
Sääntökirja on laaja, noin 150 sivua kattava ja lukuisia teknisiä yksityiskohtia sisältävä dokumentti. Vaikka säännöt eivät lukuisten kompromissien vuoksi olekaan kaikilta osin parhaat mahdolliset, lopputulos ansaitsee kouluarvosanan hyvä.
Eräs tärkeimmistä saavutuksista on, että Pariisin sopimuksen toimeenpanosäännöt ovat karkeasti ottaen samat kaikille osapuolille. YK:n ilmastoregiimin historiassa maat on perinteisesti jaoteltu jyrkästi kahteen ryhmään: vuoden 1992 YK:n ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen I-liitteessä lueteltuihin teollisuusmaihin ja sen ulkopuolisiin ‘kehitysmaihin’. Jälkimmäinen, reilusti yli sadan maan ryhmä, kattaa toisaalta niin OECD-jäsenet Etelä-Korean ja Meksikon kuin Kiinan, Intian, Brasilian ja Etelä-Afrikan kaltaiset nousevat taloudet, mutta myös maailman vähiten kehittyneet ja köyhimmät maat sekä pienet saarivaltiot, jotka ovat erityisen haavoittuvaisia ilmastonmuutoksen haitallisille vaikutuksille.
Pariisin sopimusta juhlittiin aluksi tämän runsaasti eripuraa aiheuttaneen kahtiajaon päätepisteenä, mikä on ollut ilmastopolitiikan tehokkuuden näkökulmasta kestämätön. Pariisin sopimus ei nimittäin enää viittaa puitesopimuksen liitteisiin perustuviin maaryhmiin. Vaikka sopimus sisältääkin ilmastoregiimissä tärkeää roolia näyttelevän yhteisten mutta eriytettyjen vastuiden periaatteen, korostetaan siinä myös maiden kansallisten olosuhteiden merkitystä.
Pariisin sääntökirjan neuvottelujen käynnistyessä Kiina, Intia ja muut Like Minded Developing Countries (LMDCs) -neuvotteluryhmään kuuluvat maat ryhtyivät kuitenkin vaatimaan kaksia eri toimeenpanosääntöjä kehittyneille ja kehittyville maille. EU:n ja useiden muiden maiden piirissä tätä pidettiin merkittävänä takaiskuna ja ‘Pariisin hengen’ rikkomisena. Katowicessa päästiin kuitenkin lopputulokseen, jossa säännöt ovat lähtökohtaisesti samat kaikille, joskin kehitysmaiden on mahdollista käyttää useita erilaisia joustoja. Näin YK:n ilmastoregiimi näyttää lopullisesti siirtyneen poikkeuksellisen jyrkästä maiden kahtiajaosta kohti yleisempää kansainvälisoikeudellista käytäntöä, missä kehitysmaiden erityistarpeet huomioidaan, mutta järjestelmä on lähtökohtaisesti sama kaikille.
Katowice tuo yhden päätepisteen YK:n ilmastoneuvotteluille
Paitsi että Katowicen sääntökirja luo pohjan Pariisin sopimuksen toimeenpanolle, se myös merkitsee erään merkittävän ajanjakson loppua YK:n ilmastoneuvotteluissa. Viimeiset yli kymmenen vuotta YK:n ilmastoneuvottelujen painopiste on ollut ’tulevaisuuden ilmastoregiimin’ rakentamisessa. Nämä keskustelut lähtivät käyntiin Montrealin osapuolikokouksesta 2005, minkä jälkeen uuteen sopimukseen tähtäävästä työohjelmasta sovittiin Balilla 2007. Neuvottelut jatkuivat hetkittäin varsin värikkäiden vaiheiden kautta Kööpenhaminasta (2009) Cancuniin (2010). Pariisin sopimuksen neuvottelumandaatista sovittiin Durbanissa (2011), ja Pariisin sopimus hyväksyttiin 2015. Viimeiset kolme vuotta on neuvoteltu sopimuksen yksityiskohtaisista täytäntöönpanosäännöistä, mikä työ on siis Katowicen lopputuloksen myötä saatu monilta keskeisiltä osilta päätökseen.
Mitä seuraavaksi?
Pariisin sopimus on rakenteeltaan syklinen ja luo siten pitkäkestoisen pohjan kansainväliselle ilmastoyhteistyölle. Sen osapuolet päivittävät säännöllisin väliajoin kansallisesti määriteltyjä päästövähennyspanoksiaan kunnianhimoisempaan suuntaan. Viiden vuoden välein tarkastellaan kollektiivista edistystä kohti Pariisin sopimuksen päämäärää pitää ”maapallon keskilämpötilan nousu selvästi alle 2°C:ssa suhteessa esiteolliseen aikaan ja pyrkien toimiin, joilla lämpötilan nousu saataisiin rajattua 1,5°C:een suhteessa esiteolliseen aikaan.”
Kun oikeudelliset puitteet maailmanlaajuiselle yhteistyölle ovat vihdoin kunnossa, huomio kiinnittyy väistämättä siihen, ettei ilmastotoimien kunnianhimo valtaosassa maailman maita ole tällä hetkellä riittävä Pariisin sopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Lähes kaikkien tulee tehdä suunniteltua huomattavasti enemmän ja nopeammin.
Katowicen konferenssin päättyessä YK:n pääsihteeri António Guterres listasi viisi seuraavaa prioriteettiaan: kunnianhimo, kunnianhimo, kunnianhimo, kunnianhimo ja kunnianhimo. Lisää kunnianhimoa kaikilla kansainvälisen ilmastopolitiikan keskeisillä osa-alueilla ilmastonmuutoksen torjunnasta sen haitallisiin vaikutuksiin sopeutumiseen, ilmastorahoitukseen, teknologiaan sekä tekniseen yhteistyöhön ja valmiuksien parantamiseen. Kunnianhimo on pääroolissa Guterresin isännöimässä New Yorkin ilmastohuippukokouksessa syksyllä 2019. Kunnianhimon tulisi olla pääroolissa tästä eteenpäin myös kansainvälisessä ja kansallisessa ilmastopolitiikassa.
Suomella on tänä vuonna tärkeä tilaisuus EU:n puheenjohtajamaana vaikuttaa eurooppalaiseen ja kansainväliseen ilmastopolitiikkaan. Tammikuun lopulla 2019 järjestetty kokous Pohjoismaisen yhteistyön tiivistämiseksi oli ensimmäinen askel oikeaan suuntaan. Ilmastopaneelin työn valossa myös Suomen kotimaisen ilmastopolitiikan kunnianhimoa on lisättävä pyrkien olemaan hiilineutraali 2030-luvun puoliväliin mennessä ja merkittävästi negatiivisilla päästöillä vuonna 2050.
Kati Kulovesi
professori, kansainvälinen oikeus
Itä-Suomen yliopisto
